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工程建设监理行业发展新思考

    时间:2019-12-25 10:51

项目管理四公司   高春勇  肖井才

摘  要:通过对监理制度在我国三十多年来发展历程的回顾和总结,指出了制度实施过程中在法律、制度建设方面存在的突出问题和矛盾,以及在监理行业发展过程中遇到的亟待解决的新情况、新问题,并就此提出解决建议。

关键词:监理制度  回顾和总结  破解难题  对监理行业改革和发展的忧虑

 


建设部1988年印发《关于开展建设监理工作的通知》,并开始进行工程监理的试点工作以来,工程监理行业已经走过了30多年的发展历程。这期间,监理行业的努力探索、积极实践,总结和积累了一定的经验,形成了一条基本满足和适应我国工程建设领域监理工作发展的道路。但从1996年建设领域全面推行工程监理制度开始至今,在监理制度本身、建设主体地位、市场化定位、监理服务品质和服务范围等方面凸显出来的制约和影响监理行业健康发展的突出问题和矛盾,仍须我们心系监理行业的未来和发展道路,去做更进一步、更深层次的思考,以寻求解决方案。

一、回顾和总结

监理制度在我国的全面推行旨在打破原有陈旧的建设模式,是国家工程建设领域的一项重大的制度创新和改革举措。在全面进入制度推行阶段后,因制度实施无先例可循、归口的政府管理机构设置及其职能又不够具体和明确、为满足行业发展所需人才资源的整合和储备也没有完全成形,在这样的情况下,虽然在1996年之后也出现了监理行业快速蓬勃发展的繁荣,但监理制度走到今天,越来越多的体现和反映在制度设计层面上的问题大量出现,值得我们监理行业所有的从业者们进行认真的总结。

(一)过度市场化运作损害行业发展

监理制度在我国的出现,是顺应商品经济发展的必然结果,目的是为解决如何提高投资效益和建设水平。谈到商品经济,必然离不开市场,从这三十余年监理行业的发展过程来看,市场化有余,政府指导和监管力度相对薄弱,在解决如何提高工程投资效益和建设水平的问题上,创新动力、机制、内能严重缺乏,甚至还有进一步弱化的趋势。

(1)监理制度担负的责任、使命,需要政府强有力的政策支持

自监理制度实施以来,行业主管部门曾在1996年出台了《工程建设监理规定》,以及后来的一些如《建设工程监理合同(示范文本)》《工程建设监理单位资质管理试行办法》、《监理工程师资格考试和注册试行办法》、《关于发布建设工程监理费有关规定的通知》等的辅助性法规和文件。以《工程建设监理规定》为例,由于在内容的制定上更倾向于基本管理层面上的一些具体规定,缺乏对开展监理工作具体的实施和指导规则,因此并未能真正起到扶持、规范、约束这个行业在市场化中健康发展、做大做强的关键作用。从目前的行业发展状况来看,监理行业亟需寻求政府主管部门给予强有力的政策支持,并在法规、政策的制定上,体现监理企业更多的心声和诉求,从根本上改变监理企业在工程监管环节的不利地位,让其真正担负起国家委以的提高投资效益和建设水平,确立建设领域社会主义商品经济新秩序的社会重任。

(2)政府监管乏力,行业规模在市场化运作下迅速扩张

在政府调控、监管乏力的情况下,由于有全面推行监理制度的政策指引和市场化动能的强力运作,大量的监理企业纷纷注册成立,随之带来的问题便是监理人才的严重短缺和监理市场恶性化的竞争压价。

建设监理是一种高智能的有偿技术服务,需要的是高智能的工程技术管理人才,而旧有的工程建设模式下培养出来的人才队伍本就难以应付改革开放后蓬勃发展的城市建设的需要,而监理行业作为市场化中的一名“新兵”,就更无法在人才队伍的争夺战中有所收获。加之市场经济杠杆的作用,虽然国家和地方也就监理费的取费出台了一些意见和办法,但因缺乏有效监管和指导,监理费用的定价权基本交给了市场,监理企业为了中标,之间的恶意压价愈演愈烈,致使较低的监理取费无法支撑起监理行业的人才队伍建设。在行业发展初期,监理队伍中的技术骨干基本都是退休后发挥余热的老教授、老工程师,寄希望于如此蹒跚羸弱的工程师队伍,这本身就与制度创建的初心背道而驰。随着监理市场规模的进一步扩张,数量宠大的监理企业在规模、专业能力和服务水平上越发呈现出良莠不齐的状况,严重影响到了监理行业在工程建设领域的专业品质、服务水准和社会信誉度,间接又导致了企业经济利润空间的进一步变窄,最终,优秀的人才大量流失,专业素质较低的技师、技工充斥其中,监理行业走到今天,干脆放下了高智能技术管理者的身段,智能的有偿技术服务已变异为了欲说还休的“施工监理”。

(3)“沉睡”的行业管理条例,无法支撑起当前监理行业生存和发展的使命

1996年1月1日起颁布实施的《工程建设监理规定》(以下简称《规定》)堪称监理制度在我国实施的行动纲要。作为监理工作开展的重要依据,在其颁布后的20余年中,一直未做及时的修订和完善,在解决和解释当前发展过程中不断涌现的具体问题和矛盾时,明显已经力不从心。比如:《规定》几乎未涉及关于监理行业发展状大所必需的人才队伍建设方面的内容,以及为满足监理行业发展所需过渡性的人才培训、上岗执业的安排办法和规定。仅在《规定》第六条中对“监理工程师资格考试、考核和注册工作”的归口管理部门做了简单说明。但从20多年来的监理行业发展实践情况来看,恰恰就是因为注册监理工程师的数量至今都远远无法满足监理市场的需要,行业内高智能技术型人才又严重稀缺,以及工程师队伍专业水平的低劣、参差不齐等原因,才使得监理制度从一开始就难以有效发挥效能。因此,为解决好发展过程中出现的各类问题,国家应尽早修订或出台一部法律地位和权威性较高的行业法规或条例,以便指导行业未来的可持续健康发展。

(二)行业发展过程中出现的问题、矛盾没有得到重视和解决

(1)法规、制度的缺位与行业内人才培养和流动之间产生的矛盾得不到及时解决

现行的《建设工程监理规范》(以下称《规范》)对建设工程监理做了这样的规定:监理企业在施工阶段对建设工程质量、进度、造价进行控制,对合同、信息进行管理,并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。由此可见,监理企业向建设单位提供的是技术服务,而优质的技术服务必须依靠优秀的监理工程师队伍来完成。因此,监理企业间的市场竞争归根结底便转移到了人才的竞争上来。在市场经济极度发达的今天,人才流动是客观规律,也是必然结果。但一些地方的行政主管部门无视这种人才流动,在总监理工程师因个人原因调离原企业,无法继续履行总监职责时,以某些不合理的地方行政管理规章的规定为由,对企业变更任命总监理工程师的正常之举进行限制。又如:《规范》规定 “一名总监理工程师可担任一项建设工程监理合同的总监理工程师。当需要同时担任多项建设工程监理合同的总监理工程师时,应经建设单位书面同意,且最多不得超过三项。”但该条款同样在建设项目的市场备案审核环节中不适用(市场认定一个总监理工程师只能担任一个项目总监)。对此,在没有相关法规和制度明确规定的情况下,行业协会对《规范》中条文权威性的积极维护和发声无济于事。

(2)“监理制度”定位存在缺陷,自我保护和自律意识不强,不利于监理行业的发展

建设监理是商品经济发展的产物。监理企业受业主委托,向其提供施工阶段的质量、进度 、投资、安全等等一些方面的属于业主方范畴内的项目管理服务。在这样的市场定位下,监理企业很难以独立第三方的姿态把控制和管理行为做到公平公正。但国家还是以法律的形式规定了监理企业的法律责任,要求监理企业除了要去制约施工单位的建设行为外,同时还要向政府主管部门报告业主方,也就是委托方的不良建设行为。这明显是不太合理的制度设计。

另外,从越来越多的要求监理企业扩大监理服务范围和工作内容的法律法规、政府文件中,不难看出压在监理企业身上的责任越来越大,被迫向社会、向政府主管部门提供的服务也越来越多。地方各级主管部门对监理企业“专业水准、服务范围”几乎有着全方位的要求,从施工现场的扬尘治理到大型起重设备安拆的全过程监管,在不顾及工程师专业知识所限、知识结构的差异,统统交由其负责,也似乎大大不妥。

造成这一现象的根本原因,一方面,由于监理制度在市场定位方面本身就存在缺憾,加之在1996年由建设部、国家计委联合颁布的行业管理条例《工程建设监理规定》也未对监理企业的服务内容、范围和市场定位等做出具体、严格的界定,致使地方行政主管部门随意做出指令性的安排和要求。另一方面也可能由于少数行政执法人员,法律规范意识淡漠,主观意志间接影响了监理行业价值作用的有效发挥。

(3)房地产市场对监理行业的冲击和改造不利于监理行业的发展

房地产市场在21世纪初的井喷式发展,毫无争议的占据了建设投资领域的大部分份额。监理企业想要生存和发展,和大型地产商的合作便成为必然。这种纯粹的市场化的合作进一步挤压了监理企业本就很小的利润空间,进一步恶化了监理企业的生存发展环境。一些小规模的监理企业或“不法商人”投地产商之所好,靠“企业挂靠、不尽职不履责、降低服务水准、不按工作需要配置监理人员”等低劣手段低价中标,甚至不惜以牺牲职业道德火中取栗,去成为赚取经济利益的掮客,最终扰乱了监理市场的有序竞争,严重损害了监理企业的社会形象和职业价值,而一些正规、合法经营的监理企业无力获得应有的市场份额,业务规模萎缩,难以为继,动摇了行业发展之基。

部分地产商还利用市场手段,极力要求监理企业增加项目监理服务人员的数量、同时又想方设法压低其为监理企业创造的产值效益,目的就是要使监理人员成为其低价的“雇员”,同地产商的员工们一起去完成其管理体系内的工作任务,从而干扰监理企业本身独立的工作。监理企业为适应这种服务需求,开始大量招聘青年员工、大中专毕业生参与其中,最终使最初的“监理制度”的设想和初心在此彻底丧失。

二、破解难题

(一)监理行业协会的发声对监理制度的完善和发展至关重要

从本文前面的相关内容中可以看出,30多年来,监理制度的实施称不上是非常成功的制度创新举措。关键在于一些建设工程监理法规和行业发展规划在制定方面存在不足,且在发展过程中,行业主管部门失之于察,未根据出现的新情况、新问题及时进行修订、补充和完善,同时,作为监理企业的“娘家人”——监理行业协会,也未能依据其章程的相关规定,积极开展建设工程监理业务的调查研究工作;积极向政府有关部门提供情况和建议;积极协助住房和城乡建设部制定好有利于行业发展的监理法规和行业发展规划,最终导致监理行业在商品经济的浪潮中,在践行监理制度的道路上渐渐失去初心、迷失方向,这是我们监理行业在未来的行业发展中应该重视解决的问题。

(二)借助高校教育资源,传播监理知识,吸引高素质青年学子的加入

建设监理走的是一条向社会提供项目管理服务的道路,支撑其行业发展的基础是其所拥有的优质专业人才和技术资源。因此,在解决监理人才队伍的培养和建设问题方面,要积极借助高校资源,吸引高素质青年学子的加入。当前,在监理人才学院式的培养方面,还仅仅停留在工程类高职专科院校的层次上,这些院校往往把“工程监理”当成一个独立的学科专业来安排招生。这种做法无疑是片面的、是浪费教学资源的行为。试想,在缺乏了对工程专业技术知识的深入学习,而把重点放在监理管理理论知识的灌输上,这种方式培养出来的学生,由于在工程专业技术知识的掌握方面基础薄弱,而最终无法承担起监理行业未来发展的重任。因此,在未来监理知识的传播方面,在高素质优质人才资源的培养和引进方面,监理行业应积极争取国家教育管理部门和建设行政主管部门的支持,并通过自身努力,做到在大学本科层次以上的工程技术类专业院系开设监理课程,让更多未来的优秀工程技术类人才接触建设监理,了解建设监理,投身建设监理。

(三)未取得国家注册监理资格的工程师的持证上岗培训证书应由建设行政主管部门核发,以提高监理工程师执业地位,与责任担当相匹配

在解决注册监理工程师数量不足的问题上,现行的《建设工程监理规范》(以下简称《规范》)规定专业监理工程师可以由“具有工程类注册执业资格或具有中级及以上专业技术职称、2年及以上工程实践经验并经监理业务培训的人员”来担任。但《规范》并没有对实施监理业务培训的机构作出明确的规定。各地普遍的做法是由省级监理行业协会来作为培训机构,并完成对有上岗意愿的工程师的组织培训工作,在培训考核合格后,颁发上岗证。

对于这种培训机制似有不合理之处。监理行业协会作为监理企业自愿结成的行业社会团体,其业务范围虽也有培训和提高会员单位业务能力、管理水平和人员素质的内容,但是把工程建设过程中承担重大监理责任的监理工程师的“上岗资格”培训工作交由行业协会来完成,相较于建设领域其他专业技术工种上岗证书的颁发机构,未免显得有点草率。因此,笔者认为对监理工程师的“上岗资格”培训、考核、核发上岗资格证书等工作应由建设行政主管部门来组织完成。

三、对监理行业改革和发展的忧虑

在“监理制度”走过了30多年的历程之后,关于制度改革的呼声正显得越来越急迫和渴望,监理行业也再一次开启了对“工程全过程咨询和服务”的重新探索和研究。而最早提出的“监理制度”的设想,其实质也恰恰是项目咨询或项目管理的范畴——包括项目前期的投资结构和决策分析、工程建设实施阶段的工程监理。只不过在行业发展的过程中,无奈的接受了现行的《建设工程监理规范》关于对工程监理的定义——施工监理。

回到“工程咨询和服务”的原点,好像所有的制度和理论设计问题、监理制度的实践性问题都能够全部迎刃而解,但30多年的时间带给监理行业的痼疾和病痛不可能立即清除和痊愈。如:监理行业人员年龄结构年轻化趋势加快,缺乏应有的工程管理的经验和专业素养、监理行业内满足工程咨询服务的高智能人才队伍始终未能建立等等一些因素的存在,都表明现阶段监理行业在完成工程全过程咨询服务方面能力还有所欠缺,再加上社会对监理行业看法和认识的转变需要时间、工程建设领域对工程咨询服务的市场培育需要时间等等一些问题,都需要我们监理行业的努力付出和较长时间的专业积淀,切不可一蹴而就。

                                        (本文刊登于《建设监理》2019年第12期)


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